Balance crítico de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social

El Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) ha hecho balance de la Ley General de Derechos de las personas con discapacidad, en el décimo aniversario de su aprobación, y ha pedido “plantear una nueva legislación general de discapacidad”.

1.     Consideración introductoria.

Como acerca de cualquier otro hecho de la vida social, en la apreciación de una disposición normativa -una Ley, tal es el caso- confluyen diversos criterios que ordenados y estructurados posibilitan la erección de una matriz evaluadora, una métrica que una vez aplicada determina un resultado, esto es, un balance, que será crítico, no forzosamente por negativo o adverso, sino porque se despliega con arreglo a los principios del más sano criticismo, al menos aspiracionalmente.

Será positivo el balance si la Norma en cuestión, luego de su entrada en vigor y despliegue, ha comportado mejoras tangibles conforme a su declarado propósito. En lo atingente a la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social, objeto de examen en esta obra colectiva y más precisamente en este artículo, lo que inclinará el juicio será los efectos atestiguados y comprobados de esta Norma legal en términos incrementales de inclusión, derechos y bienestar para las personas con discapacidad en su década de vigencia (2013-2023). Si la misma ha contribuido, para este grupo social, al ejercicio reforzado de sus derechos humanos; si ha promovido y perfeccionado sus condiciones de vida y ciudadanía; si ha atajado o cuando menos atenuado la discriminación, tanto sistémica como coyuntural; si ha ensanchado su propio poder de decisión, su autonomía individual y su vida independiente; si ha simplificado, atenuando los obstáculos de entrada, su acceso a los bienes sociales que caracterizan una vida decente; si ha ampliado el número o calidad de los entornos en los que puede estar presente, ser parte y progresar; si ha intensificado su protagonismo social a través de una más ostensible y densa participación en la comunidad de pertenencia. Todas estas dimensiones han de ser objeto de medición para emitir un juicio fundado sobre la bondad, o no, del hecho legislativo de que se trate.

No existe en España práctica extendida y menos aún cultura sobre evaluación de legislación y políticas públicas, tampoco en la esfera de la discapacidad, aunque en esta se están produciendo intentos notables en los últimos tiempos, carencia que ha de ser suplida con investigaciones de este tipo. La evaluación, definida como “el proceso en virtud del cual se confronta y contrasta lo planteado con lo efectivamente logrado” (PÉREZ BUENO, 2021, página, 73), ha de efectuarse también sobre las leyes, y a este designio se ajusta este artículo que pretende llevar a término un balance crítico del texto refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social, en el tiempo transcurrido desde su promulgación hasta el presente.

2.     Términos de referencia del balance crítico.

Para la confección de este balance crítico, resulta conveniente con carácter previo determinar unos términos de referencia, esto es, definir qué aspectos más relevantes se van a tomar en consideración en la acción evaluadora y que constituirían consecuentemente los criterios de apreciación.

Estos serían de dos clases, a saber: una primera, de índole material, y que se ha insinuado antes, que vendría referida a la repercusión mensurable que la Norma legal ha tenido en la mejora de las condiciones de vida de las personas con discapacidad en España, en el tiempo de su despliegue, medición que puede parecer en exceso genérica pero que no cabe en ningún caso eludir, aunque sea solo a título tentativo. Otra segunda, más formal, si se quiere, de mera comprobación del cumplimiento de los mandatos de acción contenidos en la propia Ley, ora sean desarrollos reglamentarios -que los hay y en no menor número- ora estratégicos o programáticos; cerciorarse de que esas encomiendas del Poder Legislativo al Ejecutivo han sido materializadas y con qué alcance y grado, y en qué plazo.

Así, para este balance, los términos de referencia materiales vendrán dados por el marco político y jurídico de prescripción y orientación inexcusable que significa la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 13 de diciembre de 2006 de la Organización de Naciones Unidas, el tratado internacional de derechos humanos que rige en este ámbito que el Reino de España, Estado parte, ha suscrito y ratificado convenientemente, por lo que desde el 3 de mayo de 2018 está integrado en nuestro ordenamiento jurídico, surtiendo plenos efectos. Y el empleo de este cuerpo jurídico como elemento referencial de juicio, viene dado por la misma Ley sometida a examen, pues en su artículo 1, en el que enuncia su objeto, afirma que consiste en: “Garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades y de trato, así como el ejercicio real y efectivo de derechos por parte de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones respecto del resto de ciudadanos y ciudadanas, a través de la promoción de la autonomía personal, de la accesibilidad universal, del acceso al empleo, de la inclusión en la comunidad y la vida independiente y de la erradicación de toda forma de discriminación, conforme a los artículos 9.2, 10, 14 y 49 de la Constitución Española y a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad [el énfasis gráfico es nuestro] y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España”.

La relevancia de este tratado internacional resulta por ende más que evidente en cualquier tarea de enjuiciamiento que se emprenda a propósito de la Ley General. Esta Convención, desde el inicio (artículo 1), declara y confiesa sus vigorosas intenciones que son las de “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”. Esta tríada de promoción, protección y aseguramiento, más el agregado cuarto de preservar la dignidad inherente, siempre de las personas con discapacidad, serán entonces los criterios de juicio del balance que se pone en obra en este artículo. Mas, como estos propósitos son, huelga decirlo, asaz generalistas, se echará mano de los asideros de concreción que nos proporcionan el artículo 3 y 4 del tratado, dedicados respectivamente a los principios generales y a las obligaciones generales que impone el texto jurídico internacional y asume el Estado parte. Los principios generales son hasta ocho ( el respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas; la no discriminación; la participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad; el respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como parte de la diversidad y la condición humanas; la igualdad de oportunidades; la accesibilidad; la igualdad entre el hombre y la mujer; y, finalmente, el respeto a la evolución de las facultades de los niños y las niñas con discapacidad y de su derecho a preservar su identidad. Por su parte, las obligaciones generales, más numerosas como para transcribirlas literalmente, véase pues el artículo, constituyen un elenco de deberes -exigentes y hasta apremiantes- que la Convención impone y el Estado parte hace suyos por medio de unos compromisos de acción, de todas clases, cuya observancia efectiva revelará el índice de correspondencia entre lo dictado por el tratado internacional y lo verificado por el sujeto obligado (en este caso, el Reino de España).

En cuanto a la dimensión más formal, de comprobación del cumplimiento de los mandatos insertos en la Ley, se tratará de identificar las encomiendas expresas de desarrollo normativo o de acción política o administrativa dirigidas al Gobierno o a la Administración del Estado y precisar su punto de ejecución o de despliegue, en esta década de vigencia, y a través de qué actos o medidas, obteniendo así un reporte documentado que permita formarse una idea del grado de observancia de la Norma legal objeto de análisis verificatorio.

3.     Los condicionantes de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social.

Efectuar un balance de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su inclusión social ha de considerar necesariamente los factores anteriores a la propia Norma, que de algún modo la han condicionado. Hay que remitirse -y remontarse- a su origen, para que el juicio crítico de sus resultados no solo sea justo sino también ajustado. Y los hay, elementos condicionantes, a no dudar.

La Ley General es un texto refundido, no una Ley ex novo, originaria. Viene condicionada en su ambición y alcance e igualmente en su precisa regulación por las disposiciones legales objeto de refundición, sus forzosos e inexorables precedentes. El imperativo constitucional español es claro, a estos efectos. El apartado 5 del artículo 82 de la Constitución Española de 1978 prescribe que “la autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”. Se está ante una modalidad de legislación delegada, del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo, la refundidora de disposiciones legales prexistentes. No otro es el teatro de operaciones. Y aún hay más. De las dos opciones que en punto a refundición ofrece este precepto constitucional, el Legislador se inclinó por la más intensa, aquella que comprende la regularización, la aclaración y la armonización de los textos legales que han de ser refundidos, frente a la menos potente, que consiste en “la mera formulación de un texto único”, en el decir literal de la Constitución. Pero por más que la modalidad de refundición, de las dos posibles, sea la más vigorosa, esta fórmula de producción normativa es de suyo limitativa. Ha de estar y atenerse a las normas legales precedentes que se refunden, que son su fuente y asimismo su alcance máximo, apenas dejan espacio para la novación. Al resolver el Parlamento -decisión política, a todas luces- no originar una nueva Ley integral de derechos de las personas con discapacidad, que acaso hubiera sido lo preferible y lo más plausible, con el único perímetro del marco constitucional, sino refundir textos legales previos (en este supuesto, tres Normas legales que ahora se verán), de distinta data, enfoque, concepto y materia, el resultado, por logrado que fuera, nacía ya circunscrito, por no afirmar que enervado.

En efecto, la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en su disposición final segunda, sobre autorización al Gobierno para la refundición de textos legales, establece:

“El Gobierno elaborará y aprobará, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley y previa consulta al Consejo Nacional de la Discapacidad, un texto refundido en el que se regularicen, aclaren y armonicen la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.”

Ante la comprobación de que ese plazo inicial de un año no iba a ser observado, mediante la disposición final 5 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, se modificó la disposición final segunda de la Ley 26/2011, para precisar un nuevo plazo “antes del 31 de diciembre de 2013”, que en esta ocasión sí que fue cumplido escrupulosamente.

Son pues estas tres leyes las que deberían -y efectivamente lo fueron- ser objeto de refundición:

·       Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos [sic], LISMI, en siglas.

·       La Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y

·       la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

La Ley 13/1982, en palabras de la propia Ley General (exposición de motivos) “fue la primera ley aprobada en España dirigida a regular la atención y los apoyos a las personas con discapacidad y sus familias, en el marco de los artículos 9, 10, 14 y 49 de la Constitución, y supuso un avance relevante para la época”. Hija del momento “la Ley 13/1982, de 7 de abril, participaba ya de la idea de que el amparo especial y las medidas de equiparación para garantizar los derechos de las personas con discapacidad debía basarse en apoyos complementarios, ayudas técnicas y servicios especializados que les permitieran llevar una vida normal en su entorno”. Además, “estableció un sistema de prestaciones económicas y servicios, medidas de integración laboral, de accesibilidad y subsidios económicos, y una serie de principios que posteriormente se incorporaron a las leyes de sanidad, educación y empleo”.

Respecto de la segunda, prosigue la exposición de motivos del Texto Refundido, “la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, supuso un renovado impulso a las políticas de equiparación de las personas con discapacidad, centrándose especialmente en dos estrategias de intervención: la lucha contra la discriminación y la accesibilidad universal”.

Añade también esta exposición de motivos, en cuanto a la tercera Norma legal, que “la propia Ley 51/2003, de 2 de diciembre, preveía el establecimiento de un régimen de infracciones y sanciones que se hizo realidad con la aprobación de la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, por la que se establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad”.

Pese a que la refundición estrictamente se circunscribía a estas tres Normas legales expuestas, no se podía ni se debía eludir la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 2006, “el hecho social, político y legislativo más relevante de los acontecidos en la esfera de las personas con discapacidad en lo que va de siglo, y sus efectos transcendentes está llamados a desplegarse aún por mucho tiempo más” (PÉREZ BUENO, 2022, página 17).

De nuevo, la exposición de motivos del Texto Refundido enfatiza que resulta “imprescindible hacer referencia a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), ratificada por España el 3 de diciembre de 2007 y que entró en vigor el 3 de mayo de 2008”, agregando que “la Convención supone la consagración del enfoque de derechos de las personas con discapacidad, de modo que considera a las personas con discapacidad como sujetos titulares de derechos y los poderes públicos están obligados a garantizar que el ejercicio de esos derechos sea pleno y efectivo”. No contento que estas aseveraciones tan categóricas, este pórtico textual inaugural de la Ley General resalta que “esta tarea [refundición] ha tenido como referente principal la mencionada Convención Internacional. Por ello, además de revisar los principios que informan la ley conforme a lo previsto en la Convención, en su estructura se dedica un título específico a determinados derechos de las personas con discapacidad”. Y termina precisando que “también se reconoce expresamente que el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad se realizará de acuerdo con el principio de libertad en la toma de decisiones.”

Pero los condicionantes de un texto refundido, por más imperiosos que resulten, no son únicamente las leyes preexistentes objeto de refundición, que deben ser respetadas y a lo sumo, regularizadas, aclaradas y armonizadas, sino que también concurren otros factores limitativos de la voluntad y ambición de la nueva Ley surgida por esta vía de delegación legislativa. En el caso de la Ley General, cabría citar otros que se han dejado sentir igualmente como elementos contractivos. Así, el carácter ordinario, no orgánico, de la Ley General, que impide plantearse siquiera regular materias reservadas para Ley orgánica, que serían de especial interés y trascendencia para las personas con discapacidad, pues la realidad del hecho social e individual de la discapacidad solo debe abordarse, desde la Convención Internacional de 2006, como una cuestión de derechos humanos. Aspectos como la educación (inclusiva) o la libertad personal, por citar ejemplos señeros, que, con arreglo a la Constitución Española (artículo 81), son derechos fundamentales cuyo desarrollo legislativo queda reservado para normas legales de rango orgánico, no podían formar parte, o solo harto lateral y accesoriamente, del contenido de una ley ordinaria.

Otros elementos de contención a la vocación expansiva de un texto refundido -de este concreto texto refundido, al menos- son la transversalidad de la propia discapacidad. A diferencia del momento legislativo que produjo la LISMI -1982-, cuya vocación era regular en una única Norma legal todos los aspectos relevantes en la atención y asistencia desde los poderes públicos a las personas con discapacidad (prevención, atención temprana, educación, empleo, seguridad social, servicios sociales especializados, vivienda, transportes, etc.), con posterioridad la directriz es contrariamente la transversalidad, es decir, que regulatoriamente la tendencia es abandonar la legislación específica de discapacidad (solo donde sea estrictamente necesaria) para residenciar la codificación de las materias de discapacidad en las legislaciones sectoriales en las que sean relevantes (educación, empleo, seguridad social, etc.). Esto supone, en alguna medida, una debilitación de las disposiciones normativas específicas de discapacidad en favor de las sectoriales por razón prevalente de la materia. Intervenir regulatoriamente desde lo específico se torna más difícil frente al mayor poder de ordenaciones legales sectoriales muy asentadas, con gran fuerza atractiva una vez se entra en su espiral.

Finalmente, hay otro hecho, más político que jurídico, pero no por ello menos efectivo, que condiciona a un texto refundido como la Ley General. En 1982, momento de adopción de la LISMI, el llamado Estado autonómico apenas si se había comenzado a desplegar; el peso del Estado y de su Administración, en lo normativo y en lo gestor, era todavía abrumador, lo que favoreció que esa Ley inicial afrontara la regulación legal de la discapacidad sin miramientos de deferencia y respeto por el marco competencial autonómico (y local). Décadas después, legislar en materia de discapacidad no puede realizarse sin tener muy presente a los entes territoriales y sus atribuciones, absolutamente consolidados y operantes, por lo que el poder del Estado es progresivamente menos determinante, más relativo e incluso en ocasiones rayano en lo residual. La potencia legislativa del Estado cede y se robustecen por contra la de los poderes territoriales. Adoptar un Texto Refundido en 2013 sobre discapacidad de carácter estatal en pleno apogeo de lo autonómico, significa que nace contraído y disminuido, debilitado, con aspiraciones, por mor de las circunstancias, muy medidas.

4.     El despliegue de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su inclusión social: Una década de aplicación. 

Una apreciación de la Ley General durante su década de aplicación (2013-2023) debe venir referida al menos a dos dimensiones de valor, a saber, una primera de signo más cualitativo, sobre cómo la Norma ha servido al designio de extender e intensificar los derechos de las personas con discapacidad en España y otra, segunda, más descriptiva, sobre la nómina de actos notables desarrollo, sea cual sea su naturaleza, que prescribía y la comprobación de los efectivamente materializados en el tiempo de vigencia.

4.1.         Contribución de la Ley General al avance de los derechos de las personas con discapacidad.

Nunca resulta simple establecer juicios apreciativos cualitativos sobe los efectos de una Norma legal, en un tiempo dado de aplicación, y más tratándose de discapacidad, una realidad cuya medición efectiva carece aún de instrumentos precisos, sensibles y fiables plenamente consolidados. Se impone más la valoración o la opinión, aunque eso sí sobre bases racionales o al menos razonables, mínimamente fundadas.

Más que una apreciación por separado de la contribución de la Ley General al avance de los derechos de las personas con discapacidad en su década de vigencia, el juicio necesariamente debe ser global, de toda la acción pública (legislativa y política) desplegada por los poderes públicos, a instancias casi siempre de la sociedad civil, encabezados por la Administración General del Estado, en la que se insertaría el Texto Refundido como una línea más, muy consistente, pero en modo alguna única.

El periodo 2013-2023, a despecho de las recias crisis económicas, políticas, sociales y de salud padecidas, ha de ser considerado como productivo para el proceso de reconocimiento y ejercicio de derechos y de progresiva mayor inclusión social de las personas con discapacidad. Esto es notorio en el plano legislativo, en el que la producción normativa de más y mejores regulaciones en materia de discapacidad ha sido continua, aunque no acaba de resolverse, más bien lo contrario, el diferencial entre lo declarado por la norma y su observancia efectiva en la vida práctica de las personas con discapacidad. Esto es acusadamente evidente en relación con la accesibilidad universal, dominio gravemente deficitario en su exigibilidad. Asimismo, ha progresado, bien que, con lentitud, el grado de presencia, participación y acceso a los bienes como la educación, el empleo, la salud, la protección social, etc., que determinan la concurrencia de unas condiciones de vida aceptables para cualquier grupo humano. En ese tiempo, ha aflorado igualmente y se ha tomado conciencia de la necesidad de actuar sobre la situación de las mujeres y niñas con discapacidad como cuestión pública de creciente relevancia, lo que ha dado lugar a todavía tímidas políticas públicas en la materia. Sin embargo, en aspectos como la autonomía personal y la vida independiente de las personas con discapacidad, en particular aquellas con mayores necesidades de apoyo, o la protección de familias que tienen en su seno situaciones de discapacidad, la progresión es limitada, sin que se haya logrado el abandono por parte de las Administraciones sociales de los esquemas asistencialistas, discontinuos y precarios.

4.2.         Actos de desarrollo de la Ley General. 

La Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social no es ni ha sido un acto legislativo único, que se agotara en sí mismo una vez promulgado. Más allá del contenido regulatorio presente en el momento de su adopción, incorporaba mandatos y encomiendas de hacer, dirigidas al Gobierno de España, bien se trate de desarrollos normativos reglamentarios, estratégicos o presupuestarios, por lo que de algún modo era una legislación en curso, apta para seguir ampliándose y desplegándose en otras normas inferiores o en las demás formas que adoptan las decisiones de política pública de discapacidad (estrategias, planes, programas, etc.).

No bastaría por tanto para efectuar un balance comprensivo de la Norma legal en cuestión un examen tan solo de sus preceptos inmediatamente aplicables, ya que no precisan de desarrollos, sino también de aquellos que se difieren a la acción de otros niveles ejecutivos o de otra clase decisorios. El grado de cumplimiento abarca lo que la propia Ley dispone, directamente, cuanto lo que impone a otras a instancias.

Sin contar los actos de desarrollo derivados de Leyes refundidas en la Ley General (Ley 13/1982 y Ley 51/2003), que se llevaron a término previamente, o de otras posteriores modificatorias (Ley 6/2022, de 31 de marzo, de modificación del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, para establecer y regular la accesibilidad cognitiva y sus condiciones de exigencia y aplicación) los propios de esta, considerando solo los expresos e identificables, son:

·       De índole normativa:

o   Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad, dimanante, entre otros preceptos legales, del artículo 4, apartado 3 de la Ley General.

o   Real Decreto 193/2023, de 21 de marzo, por el que se regulan las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del público, dimanante del artículo 29 y de la disposición final tercera, apartado 2, de la Ley General.

·       De índole programática:

o   “II Plan Nacional de Accesibilidad Universal – España país accesible”, aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión del 18 de julio de 2023, dimanante de los mandatos contenidos en la disposición adicional cuarta de la Ley General y en la disposición adicional tercera de la Ley 6/2022 (antes citada por entero).

o   “I Plan Nacional para el bienestar saludable de las personas con discapacidad 2022-202 (I Plan Nacional para la prevención de las deficiencias y de la intensificación de las discapacidades), aprobado por el Consejo de Ministros de 29 de noviembre de 2022, dimanante de la disposición adicional sexta de la Ley General.

Puede afirmarse que los mandatos expresos de desarrollo -normativos o programáticos- previstos en la Ley General se han efectuado, aunque no siempre con la diligencia y puntualidad debidas en cuanto a plazos temporales.

5.     Una Ley en proceso de cambio: Novaciones al texto.

El balance crítico de la Ley General durante su década de vigencia no quedaría completo si no tomamos en consideración las modificaciones que el Texto Legal ha experimentado en este tiempo, lo que revela que no ha sido una Norma estática, dictada de una vez para siempre, con vocación de inmutabilidad, sino que al antes al contario ha sido objeto de cambios sobrevenidos, en todos estos casos mediante actos legales ordinarios, sin delegación, salvo en una ocasión por pronunciamiento judicial revisorio.

Las novaciones más significativas, por orden cronológico de realización, ha sigo las siguientes:

·       Año 2015: Incorporación de una disposición adicional duodécima sobre acceso a la nacionalidad española en condiciones de igualdad, introducida por la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España.

·       Año 2017: Se modifica el artículo 43 sobre centros especiales de empleo para la inclusión laboral de las personas con discapacidad, incorporando un nuevo apartado 4, sobre definición legal de los centros especiales de empleo de iniciativa social, todo ello, en virtud de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

·       Año 2018: Esta novación tuvo origen judicial (nótese que, al tratarse de un texto normativo procedente de una delegación legislativa, el mismo es susceptible de impugnación ante la justicia ordinaria), no legal. Como consecuencia de recursos jurisdiccionales al efecto, la Sala Cuarta de lo Social del Tribunal Supremo en sentencias dictadas por el Pleno el 29 de noviembre de 2018 (recursos 239/2018, 3382/16 y 1826/2017), concluyó que el Texto Refundido incurrió en “ultra vires” por exceder la delegación normativa que le habilitaba para la refundición de los textos legales precedentes, en tanto que en su artículo 4.2 modificó el contenido de la regulación legal objeto de refundición y sobrepasó de esta forma el mandato del Poder Legislativo, al establecer que el grado del 33 por ciento de discapacidad lo era a todos los efectos. Declaró, por ende, la ineficacia jurídica del citado artículo por equiparar a los pensionistas de incapacidad permanente con el grado de discapacidad del 33 por ciento a todos los efectos. Desde esa fecha, esta previsión legal quedó sin efecto, hasta su restauración parcial en el año 2023, por cambio en la Ley General, como se indica más adelante.

·       Año 2022: Introducción de numerosos cambios en La Ley General en virtud de la Ley 6/2022, de 31 de marzo, de modificación del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, para establecer y regular la accesibilidad cognitiva y sus condiciones de exigencia y aplicación. Se trata, a no dudar, del cambio sobrevenido de mayor número y alcance producido en la Ley desde su entrada en vigor.

·       Año 2023:

o   La Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo introduce diversos cambios en la Ley General, siendo los esenciales los que conciernen a los artículos 4,1 y 2 y 35,1, sobre restablecimiento a efectos laborales de la asimilación entre situaciones de incapacidad permanente de Seguridad Social -e inutilidad de clases pasivas- y grado mínimo de discapacidad del 33 por 100, además de regular cuestiones referidas al uso de terminología apropiada en relación con las personas con discapacidad.

o   Incorporación de una disposición adicional decimotercera sobre no discriminación de personas con discapacidad en espectáculos públicos y actividades recreativas, introducida por la Ley 11/2023, de 8 de mayo, de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos.

En general, las modificaciones operadas en el texto original de la Ley General, salvo las referidas a la accesibilidad cognitiva, que resultan de entidad considerable, son limitadas en número y de una trascendencia relativa, aunque todas suponen mejoras, bien por ampliación de ámbitos de protección contra la discriminación o por modernización o perfección de la regulación primitiva de la que se partía. Hay que reseñar que todos estos cambios fueron siempre auspiciados desde la sociedad civil organizada de la discapacidad.

6.     Juicio final.

La tarea de enjuiciar la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social en la proximidad de cumplirse el décimo aniversario de su entrada en vigor, ha de efectuarse globalmente sobre la legislación y las políticas púbicas de discapacidad durante este tiempo, en las que esta iniciativa normativa se inserta. Forma parte integrante de un todo del que es un hecho ciertamente relevante, pero no desligado ni independiente.

En general, en esta década la acción pública en materia de discapacidad a través de disposiciones normativas y decisiones políticas y administrativas ha sido positiva, aunque claramente insuficiente, para el avance de los derechos, la inclusión y el bienestar de las personas con discapacidad en España, balance al que ha contribuido el contar con una Ley General de las características hasta ahora examinadas.

Pese a la servidumbres de partida de esta Norma legal -el tratarse de un texto refundido, lo cual condiciona el contenido y alcance de lo que resulte; su carácter de legislación ordinaria, que impide así entrar a regular materias propias de ley orgánica; la transversalidad cada vez más acusada de la regulación en esta esfera, lo que enerva de algún modo la legislación específica; la relevancia exponencial adquirida por los poderes territoriales (Comunidades Autónomas), que contraen y perimetran la acción legislativa del Estado, etc.-, la Ley General constituyó una buena decisión político-legislativa para la época adversa en que se adoptó, que no consentía muchas más alegrías normativas de las que se lograron.

Con vistas en la próxima década, si finalmente, después de tantas vicisitudes desalentadoras, se termina reformando con arreglo a un enfoque exigente de derechos humanos el artículo 49 de la Constitución Española, dedicado a las personas con discapacidad, sería llegado el momento de plantear una nueva legislación general de discapacidad, que derogue la vigente, sobre esa nueva y fundante base. La sociedad civil de la discapacidad tiene las miras puestas en ese objetivo y para su consecución se afanará en los meses y años venideros.